国际观察 | 全球智能网联汽车产业政策洞察与思考
引言
全球经济下行、贸易竞争加剧等不确定性形势复杂严峻，以新技术、新供给创造新需求成为经济发展新模式。智能网联汽车作为前沿科技集聚的代表载体，已成为全球汽车产业发展的战略方向，世界各国争先围绕战略规划、法律法规、标准规范、研发创新等方面，制定滚动发展的综合性产业发展政策体系，力求在新一轮汽车产业变革取得领先优势。本文在系统梳理全球智能网联汽车产业政策及最新动向的基础上，洞察分析行业政策的关注重点及突出形势，以期为行业政策制定及完善提供借鉴参考。
01 全球智能网联汽车产业政策概况
智能网联汽车作为汽车工业、信息通信、人工智能、交通运输等多产业关联融合的重要载体，已成为汽车产业链升级、经济增长新功能培育壮大的重要方向，全球汽车强国纷纷制定兼顾创新支持与安全监管的综合性产业政策体系，积极抢占未来汽车产业制高点。总体上，国内外主要围绕智能网联汽车研发设计、生产准入、销售流通、测试示范、报废回收等全生命周期环节，聚焦战略规划、研发创新、法律法规、标准规范等领域，推动产业政策制定完善，加快构建支持智能网联汽车高质量发展的政策环境体系。
图1 全球智能网联汽车产业政策概况
1.1 美国：持续弱化监管，政府主导的完备政策体系全球领先
美国自动驾驶先发先至，初步建立领先全球的战略规划-创新支持-法律法规-标准规范-推广应用完备综合性产业政策体系，在平衡创新与安全的基础上，总体呈现为监管持续弱化的特征。
战略规划方面，形成连续性的产业发展顶层布局，自2010至2021年每5年发布智能交通战略，持续强调自动驾驶与V2X发展谋划；自2016至2021年，陆续发布自动驾驶1.0~4.0以及综合计划，细化自动驾驶研发应用、法规标准等准则要求。创新支持方面，向自动驾驶技术研发应用提供专项资金，其中道路运输管理局累计拨款超过800万美元。法律法规方面，推进新技术车辆豁免程序、运输安全条例等既有法规解释、修订，2017年众议院通过《自动驾驶法案》，加州、内华达州分别通过8部及4部相关法案，涉及测试、税收等多个领域。
表1 美国自动驾驶战略发展历程
1.2 欧洲：立足商业布局，率先探索创新保险及伦理专项政策
面向自动驾驶商业的全方位布局，欧洲率先开展自动驾驶保险、责任规则及伦理道德研究，以战略规划、法律法规、标准规范为主的产业政策日益完善。
战略规划方面，聚焦自动驾驶创新、基础设施、法律、数据安全等，欧盟及成员国持续开展顶层路线设计，其中《通往自动化出行之路：欧盟未来出行战略》明确到2030年普及完全自动驾驶。创新法规方面，强调安全保障，英国《自动与电动汽车法案》率先明确保险和责任分担；德国《自动化和互联互驾驶道德准则》是全球首个自动驾驶系统设计伦理要求。标准规范方面，着力推动跨国协同，出台《自动驾驶指导文件》。技术研发方面，面向自动驾驶技术、商业模式、保险等研究探索，英国建立了2亿英镑的专项基金，法国开展1亿欧元资助。
表2 欧洲自动驾驶产业政策体系
1.3 日本：注重法规引领，产学官共建商业应用支持政策环境
围绕智能网联汽车稳步有序的商业应用，日本持续完善以法规为引领的智能网联汽车综合政策体系，明确产学官一体的产业发展协作机制。
创新法规方面，针对合法上路、合理执法面临的瓶颈障碍，持续推进《道路交通法》、《道路运输车辆法》等法规修订，增加自动运行装置管理等新的安全标准，将自动驾驶模式下的交通事故纳入传统汽车强制保险适用范围。创新机制方面，制定国家级创新项目《SIP（战略性创新创造项目）自动驾驶系统研究开发计划》，并据此成立自动驾驶推进委员会，形成产学官一体的自动驾驶研发机制。标准规范方面，注重智能网联汽车与智能道路基础设施标准的协同推进，发布《自动驾驶汽车安全技术指南》，明确运行设计范围管理要求。
图2 日本自动驾驶发展路径（队列驾驶）
1.4 国内：战略标准并重，聚焦产业指导及测试示范管理政策
从部委行动上升为国家战略，我国着力完善智能网联汽车顶层设计及基础支撑环境，逐步形成以发展规划及标准建设为核心的产业政策体系。
战略规划方面，从工信部《车联网（智能网联汽车）产业发展行动计划》、11部委《智能汽车创新发展战略》到国务院《新能源汽车产业发展规划（2021—2035年）》，智能网联汽车上升为国家战略，封闭测试、道路测试、示范应用、试运营、商业运营的发展路线基本明确。标准建设方面，奉行成体系布局、专项突破的推进模式，2017年制定《国家车联网产业标准体系建设指南（智能网联汽车）》，明确统一的标准体系架构，并在此基础上，陆续制定《基于LTE的车联网通信安全技术要求》、《汽车驾驶自动化分级》等技术规范。
图3 国内智能网联汽车主要政策体系
02 全球智能网联汽车产业发展形势
未来5年是智能网联汽车场景式规模部署及早期商业探索的快速突破期，世界各国力图构建智能网汽车从上路、使用、监管、商贸到生态的完整产业发展支持政策体系，力促既有政策障碍破除及新技术发展基础强固。
2.1 力推合法上路，以有条件的商业运营寻求产业自我造血的破解之道
作为变革性技术，现行从产品生产、认证、准入、销售到监管的法规体系难以适用，智能网联汽车依然定位为科学试验产品，率先推动有条件的运营落地，是当前各国力推行业自我造血，支撑新技术迭代可持续演进的首要举措。
面向成熟产品商业应用法规需要一定周期的客观形势，各国主要从解释及修订现有法规，从豁免及有条件商用部署的角度平衡创新发展与安全保障，为近期产业大投入与合理运营造血提供支持。例如，美国政府计划进一步简化新技术车辆豁免申请法规、修改调整道路运输条理有关车辆操作、维修等内容，支持符合条件的智能网联汽车上路运营，并于2021年向Nuro自动驾驶低速配送车辆发放运营许可，允许提供收费服务。
图4 推动智能网联汽车运营立法突破
2.2 加快产业落地，支持出行体系重定义下的行业关键技术及理论突破
智能系统替代驾驶员实现环境感知、决策控制及人车路交互，需要汽车产业由车辆制造向高精度传感器、智能算法软件、车联网等新技术拓展，叠加智能移动空间出行模式引领的交通服务与管理重构，新技术与新理论突破作为迎接未来交通的基础储备已成为各国共识。
技术突破方面，欧盟推出《Horizon2020》、《GEAR2030》，重点强化自动驾驶、网联驾驶技术研发支持，开展C-ITS系统研究试点；我国出台《智能汽车创新发展战略》，提出开展复杂系统体系架构、复杂环境感知、车路交互等关键基础技术研发。理论突破方面，美国《自动驾驶综合计划》提出推进自动驾驶对现有政策体系影响、自动驾驶提升交通运输效能机理等理论研究。
2.3 创新安全监管，强化车辆运行状态的实时监测与多源数据要素保障
智能网联汽车实时动态联网是其核心功能体系，涉及车云、车车、车人、车路、车内等五个通信场景，加上公众出行偏好等行为数据将是交通服务潜在盈利点之一，如何防范网络安全漏洞、信息数据泄露、网络攻击等是各国以强化监管促进产业发展的重要关注方向。例如，美国在其系列自动驾驶政策3.0~4.0均将网络安全及隐私保护作为基本原则，并推进自动驾驶数据开放平台建设，向公众展示自动驾驶运行区域、部署规模、运营企业、事故状态等实时数据，初步具备自动驾驶车辆运行监管能力。
（a） 测试示范试点区域道路类型
（b） 测试示范试点区域道路类型
图5 美国自动驾驶数据开放及安全测试计划情况（目前有10家企业及9个州自愿提交数据）
2.4 蓄力市场竞争，开展产品流通的标准规范-基础设施-协作机制探索
毋庸置疑，当前处于智能网联汽车商业运营前夜，面向未来智能网联汽车全场景运营及成熟商品发展阶段的自由商品流通，各国争先前瞻性布局国际化标准、认证体系等未来汽车产业价值分配制高点。例如，欧盟推出《合作式智能交通系统战略》，建立完善成员国内部统一的车路协同标准体系，破除贸易壁垒，为未来商品流通做好储备。美国积极参与国际智能网联汽车组织及国际标准制定，推动七国集团自动化和联网驾驶专家组成立，健全未来国外市场转入环境。
2.5 培育协作生态，注重新业态不确定性属性下政府、企业、公众联动
智能网联汽车技术仍处于探索发展阶段，技术路径、商业模式、潜在影响有待进一步打磨及迭代，各国高度关注政府与行业企业、研究机构、社会公众的协同发力的生态圈共建机制建设，政府引导、支持并监管新技术发展，行业企业、研究机构推动产品突破与理论研究，公众认可并监督新技术应用。例如，日本、美国均大力推动行业协会等组织建设，鼓励企业、协会等组织建立自愿性团体标准，由市场选择最合适的发展路径。
03 智能网联汽车产业政策的若干建议
当前世界新一轮科技革命和产业变革如火如荼，应主动拥抱智能网联汽车推动汽车产业升级、出行模式重构的确定性，积极应对技术路径模糊、影响机理笼统的不确定性，从战略路线、法规政策、技术研发、配套环境、产业生态等方面，构建智能网联汽车综合性产业政策体系，实现政府上层引导、企业底层自驱、行业协同共建的完整覆盖，推动形成全生命周期各环节齐头并进的行业发展格局。
3.1 发挥战略路线顶层引领作用
立足技术发展阶段性特征、已有基础及自身潜能研判，理念上从赶超转变为领跑自信，加快明确智能网联汽车产业发展路线图，包括场景到全域的应用时间表、主流技术方案、产业链空间分布及区域互补策略等部署计划。推进上下协同，鼓励有条件的地区在国家宏观路线的基础上出台地方特色推进路线，如汽车工业强市侧重前装工艺转型，旅游区偏重集散枢纽到景区的无人公交应用等。
3.2 有序推进法规政策制定完善
面向智能网联汽车合法上路、合规商用、合理执法等近期迫切需求及长期发展需要，一是推动既有相关法规适应性修订或编制智能网联汽车专用法规，建议率先探索智能网联汽车豁免上路机制，支持标准尚未完善但技术稳定成熟的细分场景开展运营收费，同时逐步制定面向全面商用的认证、准入、责任认定等法规。二是建立滚动更新型支持政策，当下技术探索阶段，鼓励并资助在有条件的区域开展试运营，未来随着规模扩大及逐步成熟后，则偏重模式规范及效益奖惩。
3.3 提升关键核心技术研发能力
技术尚未完全成熟、新技术对既有交通体系影响的不确定性是当前制约自动驾驶发展的底层瓶颈，建议提升关键核心技术研发支持力度，通过重点研发计划、重大科技专项、企业税收优惠等措施，对车规级量产零部件、复杂环境智能决策控制算法及平台、自适应敏捷组网理论等技术突破给予资助。
3.4 加快搭建新型开放配套设施
紧扣新基建战略窗口期，充分发挥5G、卫星互联网、智能交通等细分领域与智能网联汽车的协同共进作用。一是研究制定智慧道路建设规划及保障政策，明确智慧道路功能等级划分、部署计划、建设运营职责及资金资助政策等。二是推进面向全量测试服务的封闭测试场建设，由当前的场景测试及评估，向基于实际运行情况的多功能一体化测试、混行驾驶能力评估、按需响应服务模式等全量测试服务转变，提升测试场评估科学性。
3.5 提升产业生态协同创新能力
鼓励行业企业协同突破、差异化发展。一是支持产业链上下游联合开展技术攻关及应用，推进激光雷达等关键零部件、整车制造、决策控制整体解决方案、车路协同设备、出行服务商等产业链上下游企业强强联合，形成产业链各环节产销高效对接可持续发展格局。二是支持团体标准突破，鼓励企业、科研机构、高校组建具有国际影响力的联盟平台，优先资助团体标准制定，并支持向行标、国标乃至国际标准迭代，以点带面加快培育行业国际竞争力、抢占关键领域话语权。
深圳交通中心长期深耕智能网联汽车管理政策及落地应用研究，持续向省市区政府部门提供技术服务支持，总体形成了智能网联汽车“道路评估-评审服务-开放测试-应用示范-商业运营-平台标准-产业配套-创新立法”的全链条政策服务体系，开展了“面向智能驾驶的新型车路协同关键技术研发及产业化”、“基于5G的下一代智能网联编队行驶系统”等技术攻关，并在福田、坪山等地成功落地智慧快速公交车路协同系统、深圳首条常态化运营的5G车路协同自动驾驶小巴线路。未来已来，深圳交通中心将继续深研技术，持续助推智能网联行业高质量可持续发展。
解决方案中心、智能研究院
撰写：黄愉文、张 凯、张永捷
审核：孙 超
审定：邵 源