前沿热点 | 基于拥堵大数据的后疫情时代深圳限行政策分析
摘要：小汽车限行政策逐渐成为大城市控制道路交通需求、缓解道路交通拥堵的必备选项，且有常态化实行的趋势。疫情前深圳市实行工作日早晚高峰外地牌照车辆在全市范围内限行的政策，疫情的爆发使限行政策被暂停。在疫情还未远去、经济尚未完全恢复的情况下，重启限行政策的合理性和必要性有待论证。基于深圳道路交通运行指数系统拥堵大数据，从全市、中心城区及干线道路三个层面，采用拥堵指数、拥堵里程、拥堵里程占比、机动车平均速度及拥堵时空值等指标，对比疫情发生前后实施和未实施限行政策时的道路拥堵情况，从疫情对出行方式以及经济发展的影响两方面，分析疫情对道路交通需求的影响。从研判交通出行需求和推动经济恢复两个角度，提出后疫情时代小汽车限行政策实施思路和道路交通控需缓堵建议。
引言
深圳市自2014年12月起实行小汽车增量调控管理政策，并首次发布机动车限行政策-“限外令”，工作日早晚高峰(7：00-9：00、17：30-19：30)期间，原关内四区福田区、罗湖区、南山区、盐田区行政区域内的所有道路为限行道路，限行对象为非深圳核发号牌的小型机动车。此后每年初都会发布新年度的限行实施方案，公布限行范围、限行对象和限行时间等内容。2016年4月15日起，外地牌照车辆早晚高峰期限行区域扩大到原特区外部分中心城区及道路。2018年外地牌照车辆限行区域扩展至深圳全市范围，自此深圳市限行政策一直保持在全市范围实行。
2020年初新冠疫情爆发后，出于疫情防控需要，深圳市暂停实施限行政策，直至7月23日恢复。通过疫情前后实施限行和未实施限行情况下道路交通拥堵大数据分析，研判疫情对道路交通运行的影响和疫情后道路交通需求变化特征，支撑后疫情时代道路限行政策及相关交通需求管理政策的制定。
01 国内外道路限行政策
1.1 国外道路限行政策伴随城市化进程开展
西方国家较早进入城市化快速发展阶段，其城市交通拥堵问题是实施道路限行政策的主要推力，然而限行政策并不能持续有效降低道路拥堵，甚至产生部分副作用。道路限行政策起源于19世纪70年代的布宜诺斯艾利斯；加拉加斯、雅典等城市19世纪80年代开始在高峰时间实施机动车单双号限行政策；墨西哥城在1989年开始实施尾号(每天限行2个数字)限行政策，但后期出现二手车交易增加、道路拥堵加剧的情况；1995年圣保罗开始实施道路机动车限行政策,并于1996年将限行政策写入相关法律；波哥大市从1998年开始，在高峰时间实施机动车车牌尾号限行(每天限行4个数字)政策；2005年,麦德林也开始实施与波哥大市相同的尾号限行政策。
1.2 我国各大城市以不同形式实施道路限行政策
我国各城市已实施的小汽车限行政策主要有：（早晚高峰时间）外地车牌限行、（早晚高峰时间）外地车牌区域限行、（早晚高峰时间）外地车牌局部道路限行、工作日按尾号限行（不区分本地外地车牌）及多种限行方式结合等政策。限行政策在甫一开始都取得了较为明显的控需缓堵效果，但随着小汽车保有量的增加，特别是本地牌照对新能源汽车的宽松政策，道路限行政策对控制道路交通需求的效果也开始逐年下降。
北京、天津实施尾号限行政策，每个工作日两个尾号数字车牌的小汽车限行，范围为整个行政区域；上海实行工作日早晚高峰时间外地号牌车辆在局部高架限行；广州、贵阳实施外地牌照车辆区域限行政策，外地牌照车辆在管控区域内连续行驶不得超过4天，再次驶入必须间隔4天以上；杭州实施西湖景区节假日单双号限行政策，外地牌照车辆在工作日高峰时段禁止进入限行区域，本地牌照汽车每周1天按尾号在高峰时段限行；成都、郑州等城市实施区域尾号限行政策，每天本地牌照和外地牌照两个尾号数字的车辆在绕城高速以内所有道路限行；西安、兰州等城市实施外地车与本地车同权的尾号限行政策，每个车牌尾号小汽车每周限行一天。
02 后疫情时代道路交通运行特征
2.1 全市总体道路交通运行情况变化不明显
疫情后未实施限行政策的情况下，高峰时段全市道路总体交通运行情况略有恶化但不明显，平峰时段有所好转。疫情后早晚高峰时段全市道路总体拥堵指数（3.4、5.1）略高于去年同期（3、4.8），其他时段基本一致；早晚高峰时段道路拥堵里程在疫情后（111.9km）略高于疫情前（101.2km），平峰时段疫情后（123km）显著低于疫情前（139km）；疫情后高峰时段道路拥堵里程占比（3.1%、5.03%）略高于疫情前（2.7%、4.83%），而平峰时段略低（-5.5%），整体呈现与拥堵里程指标类似的变化趋势；机动车平均车速在疫情前（高峰27km/h、平峰27.8 km/h）和疫情后（高峰26.2km/h、平峰28km/h）差异不大。
图1 全市道路拥堵指数
图2 全市道路拥堵里程
图3 全市道路拥堵里程占比
图4 全市道路机动车平均速度
2.2 中心城区高峰时段道路交通运行情况略有恶化
疫情后中心城区道路交通运行情况与全市总体情况基本一致，高峰时段略有恶化，其余时段有明显向好的趋势。疫情后中心城区早高峰道路拥堵指数高于（+9%）疫情前，平峰和其他时段都相对较低（-6.7%）；疫情后早高峰拥堵里程有略微增加（+5.9%），但其余时间有明显降低（-13.3%）；疫情后早高峰拥堵里程占比略有增加（+6%），平峰略有降低（-6.7%），其他时段基本一致；平均车速在疫情前后无明显变化。
图5 中心城区道路拥堵指数
图6 中心城区道路拥堵里程
图7 中心城区道路拥堵里程占比
图8 中心城区道路机动车平均速度
2.3 干线道路高峰时段交通拥堵加剧
疫情之后未实施限行政策时，全市干线道路拥堵情况加剧明显，快速路拥堵恶化最为严重。全市干线道路平均车速和拥堵时空值普遍有所变化，快速路拥堵恶化程度较主干路更为明显，快速路中广深公路、滨河大道、北环大道拥堵情况严重恶化（平均车速下降超过10%，拥堵时空值增幅超过45%），主干路中南海大道、深南大道、皇岗路等拥堵恶化较为严重（平均车速下降超过6%，拥堵时空值增幅普遍超过15%）。
图9 疫情前后干线道路机动车平均速度
图10 疫情前后干线道路拥堵时空值
2.4 后疫情时代道路交通运行特征解读
2.4.1 道路交通需求局部极化
疫情后未实施限行政策的情况下，道路总体交通需求并未明显增加但局部有极化趋势，即快速路及中心城区干线道路交通需求明显增加。疫情后未实施限行情况下，深圳市道路交通运行情况呈现两种主要特征：一是全市和中心城区层面，高峰时间道路拥堵情况相比去年同期变化不明显，平峰时间道路运行情况明显较好（疫情前后平峰时间都未实施限行）；二是干线道路层面，高峰时间交通运行情况出现不同程度恶化，其中快速路及中心城区干线道路交通运行情况恶化情况最为明显。
2.4.2 交通需求总量下降抵消小汽车分担率增加
由于防控疫情的需要，疫情后居民出行选择更倾向于小汽车，小汽车分担率较疫情前有所上升，但疫情后交通出行总量的下降抵消了小汽车分担率上升带来的影响，还导致道路小汽车出行需求出现下降，这也是疫情前后实施限行和未实施限行情况下全市和中心城区层面道路交通拥堵情况变化不大的主要原因。疫情后全市道路客、货运交通量、公共交通客流量及地铁客流量分别下滑27.7%、13.6%、40.2%和38.5%（2020年上半年累计），说明疫情后全方式交通出行总量出现下降。而网约车运营数据显示，疫情后全市营运网约车各项统计指标都出现大幅度上升，日均订单数、日均行驶里程、日均载客里程及日均每车运营金额等指标分别增长60.45%、32.26%、39.55%和36.13（2020年4-6月累计），侧面反映了疫情后交通出行结构有向小汽车转移的趋势。
图11 2020年上半年全市交通客货运量（来源：深圳统计月报）
图12 2020年4-6月深圳市网约车运营数据（来源：市交通局网络预约出租汽车监管平台）
2.4.3 干线道路交通需求极化导致局部拥堵加剧
干线道路交通功能强、沿线开发强度大、对交通出行的吸引力强，未实施道路限行时能够吸引更多交通量，导致疫情后干线道路交通运行恶化。道路交通需求与社会经济发展情况密切相关，疫情后经济下滑小、恢复快的区域道路交通需求大；反之，需求越小。中心城区土地开发强度大、产业密集，疫情对其产业发展影响相对较小，尤其是福田区和南山区在疫情之后经济下滑幅度相对较小、恢复较快（上半年全市及主要地区生产总值季度累计数据对比），其经济变化对交通需求变化影响相对较小。城市快速路交通功能强、中心城区干线道路沿线开发强度大，其对交通流的吸引力大，疫情后未限行时能够集聚吸引更多交通量，叠加小汽车分担率增加的双重影响，快速路及中心城区干线道路交通需求的极化增量抵消了经济下滑对道路交通需求总量下降的影响，因而疫情后未限行时快速路和中心城区干线道路交通运行情况加剧恶化。
图13 2020年上半年全市及各区地区生产总值季度变化情况（来源：深圳统计月报）
03 后疫情时代道路限行政策实施思路
3.1 后疫情时代初期阶段实施局部限行政策
后疫情时代初期阶段经济尚未完全恢复，应实施局部的干线道路限行政策。疫情引起的经济衰退，导致道路交通需求无法在短时间内恢复到疫情之前的水平。与此同时，疫情期间广泛推广的远程办公、远程会议等商务形式会在后疫情时代产生一定的惯性，也在一定程度上降低后疫情时代交通出行需求。为鼓励经济快速恢复，建议短期内可在对交通需求及道路拥堵情况分析的基础上，对部分交通需求大、交通拥堵严重的道路实施限行，在保障重要通道一定服务水平的基础上推动经济快速恢复增长。
3.2 后疫情时代常态化阶段实施动态精准限行政策
后疫情时代常态化阶段应对经济发展情况、交通供需关系进行准确研判，权衡各方利益诉求，制定动态、精准的道路限行政策。深圳作为一线超大城市，越来越严峻的居住和营商高成本导致的企业外迁趋势也愈演愈烈，疫情导致的企业破产、商铺关店等情况的影响也会在后疫情时代传递较长时间，疫情随时可能的卷土重来也给经济发展带来了巨大的不确定性。三种负面经济现象叠加会对社会经济的恢复产生负向迟滞作用，对道路交通需求恢复至疫情之前水平也有不同程度的减缓作用。从长期来看，随着经济的进一步发展以及小汽车保有量的增加，道路交通需求仍然会显著增加。因此，后疫情时代常态化阶段道路交通需求变化存在较大不确定性，可在对经济恢复情况及交通需求情况进行较长时间的精准观测之后实施动态限行政策，限行范围和限行时间可根据实际需求适当调整，平衡经济发展和道路交通需求之间关系。
04 道路交通控需缓堵建议
4.1 提升公交服务，推动出行方式转移
通过优化公交线网布局、数据驱动精准公交组织优化、提供高品质公交服务等手段，提高公共交通出行效率和服务质量。在疫情背景下，公交服务还要尽可能减少换乘次数，降低乘客对外接触风险，增加乘客对公共交通出行安全信任度，进一步推动小汽车出行向公共交通转移。
4.2 改善道路秩序，提高道路出行效率
高峰时间小汽车路侧违停、公交车站违停、机非混行等现象，严重影响道路通行能力。通过加强违停监管，提高违法占道停车成本，减少占道停车行为；通过压缩机动车道、借道绿化带、优化慢行道等措施，完善骑行网络，构建机非分离的高效道路系统，改善道路交通秩序，提升道路通行效率。
4.3 优化节点组织，治理交通瓶颈
道路节点、匝道出入口的无序交通流极易造成拥堵瓶颈。干线道路通过标识标线区分快慢车道，降低匝道、辅路汇入车流对主路车流的影响；广泛在路口、辅路及匝道设置实线变道抓拍，严控加塞、插队等行为，保证车流有序、高效通过道路节点；多车道左转路口禁止右侧左转车道掉头，提高路口通过能力；避免路段设置掉头开口，减少掉头车辆对对向车流疏散造成的迟滞乃至拥堵倒灌至路口。
4.4 开展出行模式研究，探索新型出行方式
继续深入开展无人驾驶、小型自动驾驶等新型交通工具的研究、试点，并逐步向全市推广实施，通过提高道路交通智慧化水平，大幅度提高出行效率，降低道路拥堵；开展立体交通网络和快速个体化空中、地下载运系统探索研究，释放空域和地下空间资源，打造多样化、多层次交通服务系统；通过空中交通网络和小口径快速导轨隧道的试点、推广，推进低空交通系统和小汽车地下隧道系统的普及；开展天空吊舱、空中水平电梯、喷气式空中悬停板等一系列高新前沿空中载运工具研究，探索在更大空间范围、更高效率的交通出行方式，满足不同出行时间要求和出行成本接受主体的出行需求，分流道路交通需求。
4.5 打造韧性交通系统，培养多方式出行习惯
疫情期间居民出行向小汽车转移，限制小汽车出行与疫情防控背道而驰。此次新冠疫情时间跨度和空间跨度都远超以往，在未来仍有较大可能卷土重来，后疫情时代交通政策要考虑疫情的反复到来的可能。通过打造韧性交通系统，提供高品质、可接受的多元化交通方式，实现出行者在最主要出行成本考量下的多种交通方式可选，培育出行者日常多方式出行选择意愿，避免出行者对单一出行方式的习惯依赖，实现疫情等紧急情况下的交通方式自然切换。
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撰写：段 帅
审核：彭 建
审定：张贻生