前沿|欧盟交通负外部性量化评估方法及启示
摘要
外部性是各类活动社会承担成本和个人付出成本的差值，是难以实现社会公共资源配置最优化和社会总体福利最大化的重要原因。由于未能实现外部成本内部化，传统交通需求管理政策正在面临边际效用递减的挑战。当前，我国部分超大城市已于近一两年相继启动了新一轮交通白皮书的编制。在国家消费升级战略背景下，探索需求管理政策的崭新视角、推动费用用者自付、实现政策精准调控，已成为各城市共同关注的重要话题。
从全球经验来看，交通外部成本内部化是制定交通需求管理政策的关键突破口。本研究着重归纳并解读近10年来欧盟《交通负外部性成本手册》的测评内容与成果，剖析欧盟负外部性量化从数据体系建立到落地实施过程中的经验与反思，为我国交通负外部性测算的实际应用提供参考借鉴。
一、围绕可持续发展主题，交通负外部性评估视角日益完善、逐步拓展至交通运输活动的全生命周期，评价颗粒度不断细化，并首次尝试将评价体系推广至其他国家和地区
1.1 持续完善评价体系，首次对上下游生产、自然生态栖息地破坏等类别的负外部性进行单独测算
将能源生产、车辆制造、道路建设养护等与运输有关的上下游环节所产生的负外部性从原本的“其他类”中独立开来，意味着欧盟的评估视角从交通运输活动本身扩大至交通运输活动的全生命周期。在2019版《交通负外部性成本手册》（以下简称《手册》）中，交通方式共细分为道路运输、铁路运输、内陆水路运输、海运和航空5大领域，形成了由8类负外部性指标交叉涵盖5大领域的全方位评估体系。
1.2 不断细化评估数据的颗粒度，首次增加了交通总负外部成本和平均外部成本的测算
总负外部成本是指某一类交通方式在特定区域内产生的所有外部性成本总和，如美国内所有小汽车运行所产生的外部性成本（单位：亿元）。而平均外部成本是指该类交通方式下每一个运输单位的外部性成本，如美国每一个小汽车的平均外部性成本（单位：元/车公里）。
不同于交通边际外部成本，交通总外部成本和平均外部成本的测算打破了原交通方式之间、各地区之间外部成本比较的壁垒，为政府从整体交通运输系统公平性的角度来评判各交通方式的运行情况。
1.3 评价体系进一步推广应用，首次增加了针对美国、日本等非欧洲国家的交通负外部性测算
2019版《手册》考虑了不同地区人口规模、价格水平等因素，对部分测算参数进行调整（例如日本地区统计生命价值采用劳务市场统计数据代替意愿调查数据），该调整意味着欧盟的评价体系在其他国家及地区已具备一定的复制推广应用价值。
图1 欧盟历年测算类别、测算维度及测算范围的变化情况
二、交通负外部性总成本逐年上升、占GDP比重持续增加，安全、环境、噪音等方面的负外部性占比显著提升
2.1 负外部性成本占GDP比重增长至约5%，由道路交通拥堵造成的负外部性增加了近300亿欧元
航空、海运、铁路等综合交通运输的负外部性总成本由2008年的5140亿欧元增长至2016年（《手册》数据基年）的7160亿欧元，占GDP比重由4%上涨至4.8%。城市交通方面，道路交通拥堵年度成本由2008年的2430亿欧元上涨至2016年的2710亿欧元，增加了近300亿欧元。负外部性成本是导致社会公共资源分配失衡的主要原因，实现外部成本的内部化迫在眉睫。
图2 欧盟交通负外部性总成本变化（单位：亿欧元）
2.2 与安全事故、空气污染、噪声污染相关的负外部性成本显著增加
《手册》相关数据显示，从2008年至2016年，由交通事故造成的负外部性比例从30.6%增加至33.9%，空气污染占比从7.2%上升至8.8%，而噪声污染比例则从2.2%提高至7.8%。减少交通安全事故和降低交通对环境品质的影响正成为实现可持续发展的关键。
图3 不同类型负外部性的占比变化
三、加快数据共享共用、开展有针对性的调查、实现多元数据融合，是形成可落地实施的负外部性评价体系的关键
欧盟负外部性量化的数据体系是支撑其负外部性成本核算的基础。本研究重点梳理和总结了欧盟针对不同类别的负外部性量化的数据需求清单及数据来源，并结合我国实际情况，进行解读分析。
3.1 安全事故方面，强化数据开放共享、开展意愿调查是测评的关键基础
事故负外部性量化测算依赖于交通事故数据的共享。欧盟社区道路事故数据库（CARE）、欧盟安全立方数据（Safety Cube）等数据的公开共享成为了交通安全负外部性量化落地实施的重要前提。
需要大量意愿调查的开展以修正折算系数。欧盟《手册》中给出了针对重、轻伤统计生命价值（VSL）的折算系数分别为13%和1%，该系数是经过大量范围实施支付意愿调查（WTP/WTA）而总结得出的。在实际计算过程中，直接借鉴其折算系数往往会导致结果偏差。
图4 交通安全外部性测算数据清单及数据来源
3.2 空气污染和气候变化方面，要求明确污染物、温室气体排放因子等关键参数
欧盟基于欧洲统计局（Eurostat）欧洲标准车辆排放体系中的污染物和温室气体排放因子进行测算，并且通过成本系数对污染物和碳排放处理成本进行计算。在实际应用过程中，选定排放因子和正确标定成本系数是具体实施阶段的重难点。
图5 空气污染外部性测算数据清单及数据来源
图6 气候变化外部性测算数据清单及数据来源
3.3 噪音污染方面，欧盟主要采用经验数据和学术模型进行估算，精准程度有待考证
噪音的精准测算依赖大量高精度检测器的布设，因此，在噪音影响成本评价方面，欧盟采用了大量的经验数据和学术模型。在国内实际应用过程中，我国于2017年在全国地级及以上城市开展了功能区环境质量、昼间区域声环境质量和昼间道路交通声环境质量三项监测工作，共设立了79669个监测点，为后期城市噪声的测算、管理奠定了一定的技术基础和设备支持。
图7 噪音污染外部性测算数据清单及数据来源
3.4 交通拥堵方面，我国多个城市依托大数据平台、利用多元融合数据进行道路运行状态的监测与评估，为交通拥堵负外部性的测算提供了精准的计算环境
欧盟在计算拥堵负外部性时，拥堵、满载率等交通运行指标仍以估算为主。相比而言，国内部分大城市在浮动车、GPS、地图导航等交通治理数字化建设方面已形成了相对完整的体系，可通过道路交通运行状态的实时监测与在线研判，精准计算道路拥堵里程、拥堵时长、平均车速等关键指标。开展交通负外部性评价的技术基础初步具备。
图8 交通拥堵外部性测算数据清单及数据来源
四、面向未来，亟需拓展交通战略视野，依托更成熟的数据体系、利用更先进的技术手段，探索实现外部成本内部化，建立更公平的交通发展环境
4.1 以可持续发展为核心，围绕交通安全、公平可达、绿色低碳、经济可持续等方面，建立交通负外部性评价指标体系和计算方法
城市交通发展目标正在发生显著变化，城市可持续发展代替道路交通运行效率成为核心目标，提供更公平的社会公共服务正成为新时代背景下交通发展的主流价值观。这一价值观与城市发展阶段、特征的协同，正是构建交通负外部性评价体系的关键出发点，要求交通发展战略的编制更加关注公共资源配置效益与社会民生福祉。
4.2 推动大数据与调查数据优势互补，建立健全交通数据底座，是推动负外部性测算落地实施的基本前提
在负外部性实际测算过程中，空气污染、气候变化、噪声环境等方面的计算依托于城市级数据监测平台，而交通安全生命价值、交通拥堵时间价值等关键指标则需要通过长期调查的积累获得。建议持续完善大数据和调查样本数据相融合的综合监测及诊断体系，长期观测城市不同发展阶段、不同片区的负外部性特征，并有针对性地开展常态化评估。
4.3 引导新技术发展和运用，推动外部成本内部化示范试点，指导城市和交通战略的编制，加快成果转化与应用
在各交通方式消耗社会资源的公平性和负外部性等关键特征未能清晰量化的背景下，重大公共决策的推行往往备受关注、甚至争议颇多。当前技术环境下，部分传统政策措施未从本质上推动空间设施承载能力和需求之间的有机平衡。面向未来，亟待通过以负外部性、时间价值等指标测算需求为引导，推动以功能为导向的新基建、新技术的运用，实现出行成本与负外部性、出行效率与时间价值、出行需求与公共资源投入间的精准匹配，由此构建社会经济可持续发展的良性互馈机制。
结语
因地制宜、因时制宜地实施交通需求管理政策，推动交通出行方式结构优化，是世界各城市追求可持续发展的立足点。需求管理政策的战略视野，也正从单纯的缓解交通拥堵转向更公平的政策设计和更精准的政策调校。在市民对美好生活的向往、产业经济发展、交通可持续发展之间寻求有机平衡，成为政策设计的重要议题。
新兴科技技术手段的日渐成熟、交通新基建的加快部署，为需求管理政策的精准调控提供了技术环境。面向新一轮城市交通发展战略编制，以小汽车负外部性成本的精准评估、计量为抓手，推动小汽车负外部成本内部化，是交通需求管理政策创新突破的关键所在。